Le CNE aujourd’hui – Mário LOBO

1. La saisine de Mme le Ministre Corine Cahen

Le 25 février 2019 le Conseil National pour Étrangers – CNE est saisi par Mme le Ministre de réfléchir et, puis, lui présenter « [ses] propositions et ce que [le CNE veut] voir dans la nouvelle loi » lui concernant, suggérant par la suite une liste de considérations à inclure : qui est éligible ; comment faire les élections ; comment le CNE prend-il des décisions ; est-ce qu’il plus de sens de garder les partenaires sociaux comme membres de plein droit ou de les avoir comme voix consultative, soit à l’intérieur soit à l’extérieur du CNE. Mme le Ministre conseille de ne pas tomber dans le piège de diviser le CNE par des groups partisans ou par nationalités, toute en gardant l’esprit ouvert pour discuter le besoin de garder ou non des quotas de plusieurs nationalités.

Le souhait exprimé c’est que le, « avant les pâques », le CNE puisse livrer un document de « 2 ou 3 pages » avec ses réflexions au sujet. Plus tard dans le temps, une fois le projet de loi déposé à la chambre, le CNE aura l’opportunité de se prononcer sur son contenu. Pour le moment la saisine ne vise qu’à comprendre la direction que le CNE se voit prendre dans le futur.

2. La Conférence CNE d’aujourd’hui et demain

La conférence promue dans le cadre du festival des migrations constitue une source considérable de pensé sur le CNE et son futur. Les six participants – Marc Angel (LSAP), Gary Diderich (Déi Lénk), Gusty Graas (DP), Alex Penning (ADR), Meris Sehovic (déi Gréng) et Frank Engel (CSV) – ont exposé une vision assez consensualiste sur le futur du CNE.

De façon télégraphique, pour ne pas faire une analyse comparative fine des différentes positions, les idées ayant été véhiculés par deux ou plus des participants :

Le suffrage universel est hors question ;
Le budget est insuffisant ;
Le soutien administratif n’est pas suffisant pour un organe qui se prétend conseiller du gouvernement (par exemple, la proposition au sujet du Brexit) et de la chambre (dans le cadre des avis sur les projets de loi) ;
Le CNE ne doit pas être un pôle de division ni de promotion d’une tendance de communautarisation ;
Le CNE doit rester un organe qui conseille l’état et avise la Chambre dans la gouvernance et dans le processus législatif ;
Les partenaires sociales (patronat et syndicats) n’ont pas lieu dans le CNE ;
Placer le CNE sous une tutelle, bien qu’au gouvernement, autre que celle du ministère de l’intégration ;
Prendre en compte le rôle des CCCI dans l’intégration des étrangers et l’impacter au CNE, en les rajoutant au corpus électoral ;
Maintenir les associations comme électeurs du CNE ;
Réviser la procédure électorale ;
Veiller à créer des liens entre le CNE et la Chambre.

3. Le Conseil National pour Étrangers

Le cadre légal qui règle l’existence du CNE est composé de trois parties : une loi, approuvé à la Chambre de Députés ; un règlement grand-ducal, d’initiative ministériel ; et par un Règlement d’Ordre Interne, crée par nos soins. Dans le cadre des travaux du Groupe qui maintenant commence nous irons sûrement avoir des conclusions d’ordre plus générale et autres d’ordre plus pragmatique. Les premiers auront application dans le cadre d’une loi, les deuxièmes seront remis pour un cadre règlementaire, soit grand-ducal soit interne.

Il nous semble que ce que Mme le Ministre demande au CNE c’est de ‘tout simplement’ conduire une réflexion qui puisse permettre le début du débat national au sujet la future loi portant sur le CNE. Ce que, en parallèle à la conférence que le CNE organise au sein du Festival de Migrations, permet d’influencer de façon très conséquente le résultat final de ce processus législatif.

Le CNE, ‘héritier’ du Conseil National pour les Immigrants, est créé par la loi du 27 juillet 1993[1], puis ‘reconduit’ par la loi du 16 décembre 2008[2]. Entre autres le CNE apporté l’innovation de se composer, en parti, selon le désir des ‘associations des étrangers’ au Luxembourg[3]. En 2008 la présence majoritaire des étrangers au sein du CNE était assuré[4].

Le CNE est, pour le moment, placé sous tutelle du gouvernement. Il faut distinguer deux dimensions dans la séparation de pouvoirs pour interpréter les conséquences de ce placement. La ‘administration de l’état’ se divise, horizontalement, entre exécutif et législature et, verticalement, entre pouvoir national et pouvoir local. Ceci veut dire que le CNE, étaient attaché au pouvoir exécutif national, ne doit pas se mêler ni dans la législature ni dans les affaires qui concernent le niveau communal.

Il faut aussi tenir en compte que, au niveau local, la fonction de participer aux affaires liées aux étrangers et leur intégration est déjà rempli par le CCCIs. Il faudra, donc, veiller à que le CNE reste encadré au niveau national. Cette question sera au-delà de toute discussion.

Le rôle de la législature, rôle rempli au Luxembourg par la Chambre des Députés, est la production de lois pour encadrer les relations et interactions de la société. Une fois la loi approuvé son intervention cesse. Tandis que le rôle du gouvernement est de mettre en exécution les cadres approuvés par la Chambre par le biais des Règlements Grand-Ducales, des Arrêtés Ministériels ou autres procédures d’exécution directes des services administratives de l’état. Un travail qu’est effectué au jour-par-jour.

Garder le CNE attaché au gouvernement ouvre les portes à une intervention plus conséquente dans les problèmes quotidiens de l’intégration des étrangers. En amont, avant la votation d’une loi, et en aval, pendant l’exécution de la loi.

4. La (les) mission(s) du CNE

Pour le moment la loi prévoit que les missions du CNE sont d’aviser le gouvernement, ou le présenter des propositions ; et de produire un rapport annuel sur l’intégration des étrangers au Luxembourg. Il faudra voir le CNE dans un cadre plus large pour comprendre jusqu’à où cette mission peut être étendu ou, le cas échéant, raccourcie.

Dans le monde des institutions œuvrant pour l’intégration des étrangers nous pouvons dénombrer, au-delà du CNE : les CCCIs, la ASTI, le CEFIS, le CLAE. Les CCCIs ont un rôle de participation active dans le vivre ensemble au niveau communal. Sont crées par la loi qui a crée le CNE et font objet d’un règlement grand-ducal[5].

Pour les 3 associations mentionnés, « le CLAE se positionne comme le carrefour associatif, l’ASTI comme le lieu d’échange entre Luxembourgeois et étrangers, le CEFIS quant à lui souhaite devenir l’Observatoire de l’intégration »[6] Il faut aussi ne pas oublier les centaines d’associations qui œuvrent dans la défense des intérêts des étrangers.

Avec une position privilégiée auprès le gouvernement le CNE peut, garantir une liaison de ceci avec le ‘terrain’ dans une optique de la problématique de l’intégration des étrangers.

La mission d’aviser les projets de loi peu entamer le besoin d’une réaction assez rapide par le CNE. Certaines lois sont votées à la chambre dans de délais de 4 à 6 semaines. Pour pouvoir être sûr de pouvoir aviser avant que la loi soit votée il faut tenir en compte cette urgence permanente.

Vu sa composition le CNE ne peut pas être chargé de rédiger un rapport sur l’intégration des étrangers au Luxembourg. Pour bien faire ce travail il est nécessaire de rassembler et analyser information de plusieurs sources gouvernementales. Ceci est, en soit, une tâche qui exigerait un cabinet dédié en travail continue pendant toute l’année. L’élaboration d’un rapport ne peut qu’appartenir ministère ayant en charge l’intégration. Néanmoins, un avis du CNE devrait être requis obligatoirement avant la publication de ce rapport.

5. La composition du CNE

Il y a quelques semaines, pour surprise de certains, M Henckes s’exprime dans la plénière en disant « cet CNE c’est à vous », les étrangers. Le sujet a aussi été approché lors de la conférence du 2 mars. L’objectif jamais-énoncé du CNE est d’aider à créer meilleures conditions pour le vivre ensemble dans un pays ou, grosso modo, la moitié de la population est étrangère et la moitié des travailleurs habitent au-delà des frontières.

La suggestion d’avoir un CNE qui est totalement élu devrait être considéré comme sérieuse. Le législateur a toujours choisi de faire représenter les étrangers, d’abord au CNI et puis au CNE, par des quotas. Il s’agissait, au début, de promouvoir répartition en fonction des communautés étrangers, mais cette règle s’est revêtue d’une importance accrue avec un CNE qui est, en partie, élu. Rappelons que lors des dernières élections se sont présenté 25 candidats français et portugais (parmi un total de 68) pour 5 mandats effectives à élire (entre 22) – 36% des candidats pour 23% des places. Une présence plus forte de certaines nationalités, ou groupes de nationalités, peut donner origine à des exclusions d’autres. Rappeler à ce propos que le Conseil d’État a suggéré au législateur d’assurer un total de 7 places pour les ressortissants de pays tiers[7].

La proposition que faite, en ligne avec l’historique du CNE, les positions déjà prises et la conférence au Festival des Migration, entre autres, dans un total de 36 membres effectifs, c’est de :

garder les 22 élus comme il le sont maintenant – avec des quotas adaptés au moment de l’élection ;
rajouter 6 places pour des frontaliers (2 par chaque pays, à savoir : l’Allemagne, la Belgique et la France) ;
rajouter 4 places pour des pluri-nationaux (dont une nationalité soit la luxembourgeoise) ;
rajouter 4 places pour des représentants des CCCIs (indépendamment de leur nationalité).

Tous les mandats sont à remplir par élection. Les trois dernières positions seront à considérer comme des quotas spécifiques.

6. L’organisation interne du CNE

Due à sa nature le CNE ne se compose pas des experts dans le domaine des étrangers qui apporteront leurs connaissances au débat. Dont le besoin de se renseigner.

Pour le moment les sous-organes du CNE prévus dans la loi sont la présidence, la vice-présidence et les commissions. La pratique nous dit que c’est une structure minimaliste et insuffisante à ce qui est déjà requis à ce moment du CNE. Si le CNE veut acquérir un poids conséquent avec la présence étrangère au Luxembourg et bien aviser le gouvernement il va falloir la changer et consolider.

Actuellement, même si ce n’est pas une approche exclusive, le CNE se compose par six commissions qui correspondent à plusieurs façons d’approcher les communautés d’étrangers au Luxembourg, avec le rôle de se renseigner sur leurs problèmes. Pour pouvoir accomplir ses missions le CNE se dote de groupes de travail ad hoc qui sont chargés de rédiger les bases des avis et propositions à présenter et faire approuver en plénière.

Aussi, la plénière a décidé d’instaurer le Bureau. Cet organe, constitué par le président, le vice-président et les rapporteurs des commissions, est l’organe exécutive du CNE. La conduction des taches journaliers du CNE lui appartient. Vu l’urgence qui peu s’imposer pour certains dossiers dont le CNE est chargé (veut se charger), le Bureau doit pouvoir créer, après appel à candidatures par procédure écrite, des groupes de travail ad hoc et nommer sa coordination.

Pour une question d’équidistance envers tous les sous-organes et tous les membres, le président et le vice-président ne doivent pas faire partie d’aucune commission ou groupe de travail. Le nombre de membres de chaque sous-organe doive être limité afin d’optimiser l’efficacité de son travail. La participation à multiples organes doit être aussi limité. Toute avis ou proposition fait objet d’approbation par la plénière.

Les réunions des commissions et des groupes de travail chargés de rédiger des avis ou propositions à emmètre sont à traiter, pour ce qui concerne les jetons de présence et l’excuse de travail, comme les réunions plénières.

Le CNE doit se voire doter d’un statut de l’élu du CNE, en similarité a ce qui arrive aves les élus locales ou les élus de la Chambre de Salariés.

7. L’élection du CNE

La procédure électorale, avec 68 candidats que défilent devant une audience d’électeurs pendant toute une journée, est digne d’une compétition de miss France. Puis, il faudra rajouter que, avec le succès du CNE, nous pouvons nos trouver avec des centaines de candidats. Quoi faire à ce moment ?

Nous pouvons diviser l’élection en trois moments : candidature, inscription des électeurs, votation.

Avec l’extinction de l’OLAI il faudra aussi penser à qui conduit les trois étapes de la procédure électorale.

A. Candidature

Pour empêcher justement d’avoir des centaines de candidats, ce que rendrait l’élection dans une exercice sans qualification possible, il sera envisageable que chaque candidat récolte des signatures de soutien parmi les ressortissants correspondants au contingent ou il se candidate. Par exemple : un candidat de nationalité portugaise doit présenter des signatures de soutiens de résidents portugais. Pour les frontaliers, des signatures de soutien de frontaliers travaillant dans le Luxembourg et résidents dans son pays d’origine.

Le nombre de signatures à récolter par chaque candidat doit être suffisant pour donner une certaine légitimité. Mais il faut veiller qu’il ne soit pas trop élevé de façon a que seulement des grandes organisations nationales, voir partis politiques et/ou syndicats, puissent présenter des candidats.

B. Inscription d’électeurs

Le fait qu’une grande partie des associations d’étrangers sont ‘hors la loi’, surtout en ce qui concerne les dépôts obligatoires, il faudra, en amont, résoudre ce problème aussi avec une nouvelle loi sur les asbl.

L’enregistrement des électeurs devrait se faire de façon automatique dès qu’une association prenne contacte avec l’état pour n’importe quel projet. Le CNE doit recevoir ces informations des multiples services et pouvoir contacter, directement ou dans le cadre institutionnel issue de la nouvelle loi, toutes les associations actives dans le cadre de l’accueil et intégration des étrangers au Luxembourg.

Les élections doivent être annoncés dans un délai raisonnable, et des procédures de régularisation des associations doivent être mises en place pour permettre élargir le corpus électoral.

L’introduction des CCCIs comme des électeurs ira faciliter la promotion du CNE parmi les étrangers et leurs associations. Ce qui rendra le corpus électoral plus significatif tout en attribuent au CNE une légitimité accrue pour faire son rôle.

C. Votation

La votation dans le modèle actuel est à éviter. Les nouvelles technologies nous permettent de faire en sorte que les candidats se présentent de façon plus efficace. Il est possible d’envisager que chaque candidat enregistre un petit vidéo de présentation auquel il rajoute une présentation écrite, et de se faire contacter directement, soit en privé soit dans des fora en ligne publiques, par les électeurs.

La votation pourra, alors, se faire étalée dans le temps et par voie postale.

8. La continuité du CNE

Un des problèmes vécus par l’actuel mandat du CNE était le temps de ‘démarrage’. Entre l’élection du 8 juillet 2017 et aujourd’hui, le moment ou le CNE commence finalement à ‘bouger’ effectivement, il y a un an et demi c’écart.

Comme le CNE est constitué de ‘amateurs’ (par opposition, par exemple au CES ou la Chambre des Salariés ou tous les membres sont des professionnels dans les secteurs qu’ils représentent) le ‘démarrage’ devient plus compliqué. Nous nous souvenons tous du temps nécessaire pour élire la présidence, constituer commissions et siéger le Bureau.

La solution pour combler ce problème peut être une élection décalée. Une partie du CNE est élue dans un certain moment, et l’autre parti et élue à mi-mandat de la première. Une telle solution permettrait au CNE de fonctionner en permanence. Ceci permettrait aussi d’accommoder la nouvelle situation dans les CCCIs le cas ou les élections communales et les élections pour le CNE ne retombent pas proches l’une de l’autre.

Une telle solution obligerait à des équipes moins stables, sachant que la fin du mandat de chaque membre du CNE est connue en avance, mais permettrais un fonctionnement en continue et, plus important, un renouvellement du CNE sans avoir à tout commencer de nouveaux à chaque nouveau mandat.

9. Le CNE dans une perspective élargie

Mais le CNE n’est pas une ille. La même loi qu’a créé le CNE, dans son cadre actuelle, est celle qui donne naissance aux CCCIs. L’intégration des étrangers au niveau national ne peut pas se faire sans le niveau local. Pour accommoder les propositions d’inclure les CCCIs dans le CNE il va falloir réviser le cadre des premières.

Une révision du cadre légal des CCCIs sera envisageable en parallèle avec celui du CNE.

Dans le domaine des associations, la manifestation spontanée de l’organisation des communautés étrangers – avec, en tête, des gens engagées et actifs – est un pilier fondamental de l’intégration. Le projet de loi 6054, sur les associations sans but lucratif et les fondations, a était déposé à la Chambre le 28 mai 2009 (deux mille et neuf). Sur se projet de loi il n’a rien d’autre à dire. Il demeure un projet de loi.

Les communautés étrangères ont des difficultés accrues en ce qui concerne la compréhension de toutes les obligations imposées aux asbl. Contrairement au monde des affaires, qui peut se permettre plus facilement d’engager des services d’experts pour être en règle, les petites associations n’ont pas d’autre solution que prendre les risques inhérents à une méconnaissance de la loi.

Une autre difficulté des petites associations est liée au financement. Certes qu’il y a pas mal d’appels de projets qui les associations peuvent utiliser pour financer son activité mais pour la plupart la divulgation de ces projets demeure très insuffisante et très flou. De telle façon qu’il y a même le cas que le seul candidat à une certaine appel à projets était un parti politique[8].

Une nouvelle loi que contemple des mesures pour des petites organisations et que rend plus facile la possibilité des étrangers de créer des associations est impérative. La promotion des mouvements civiques œuvrant dans le domaine de l’intégration des étrangers rendra plus facile est plus efficace la tâche du CNE. Cette nouvelle loi devrait implémenter un système de divulgation des appels de projets qui concentre tous les appels publics dans un seul endroit – un système similaire à celle qui existe pour celui des achats par des organismes publiques.

Pour meilleur effectuer son travail et garantir sa liaison avec les étrangers au Luxembourg, le CNE doit, en respectant les délais nécessaires pour information du gouvernement et, le càs échéante la Chambre des Députés, avoir l’autonomie de faire publier toute l’information produite : des avis, des propositions, des rapports.

[1] Dossier parlementaire 3649

[2] Dossier parlementaire 5825

[3] La loi dit « les associations des étrangers régulièrement constituées et ayant une activité sociale, culturelle ou sportive ainsi que des associations œuvrant, à titre principal, en faveur des étrangers, inscrites auprès du Commissariat du Gouvernement aux étrangers »

[4] Dossier parlementaire 5825, document 1, commentaire à l’article 35 du projet de loi (article 19 de la loi)

[5] Règlement grand-ducal du 15 novembre 2011 relatif à l’organisation et au fonctionnement des commissions consultatives communales d’intégration

[6] Rapport quinquennal de l’OLAI, Décembre 2014 (http://www.olai.public.lu/fr/publications/rapports/rapports_5ennal/rapport-quinquennal-2014.pdf)

[7] Avis du conseil d’État au projet de loi 5825 (loi du 16 décembre 2008), page 12 du document parlementaire 5825-4

[8] Question parlementaire 3345 de Madame la Députée Vivianne LOSCHETTER